Gìn giữ an ninh biển và luật pháp quốc tế tại biển Đông

An ninh biển đã chế ngự nhiều chương trình nghị sự ngoại giao gần đây ở Đông Nam Á, bao gồm Diễn đàn Khu vực năm 2010 và 2011 và các hội nghị liên quan tại Việt Nam và Indonesia.

An ninh biển ở cả góc độ quân sự và thương mại dân sự bao gồm ba mặt: các đòi hỏi chủ quyền và lãnh thổ chồng lấn, đặc biệt liên quan đến hai quần đảo lớn là Trường Sa và Hoàng Sa; các quyền cơ bản trên biển, vì các nước đưa ra các căn cứ khác nhau cho các yêu sách của mình và cũng tìm cách áp dụng luật quốc tế như cách hiểu của Công ước LHQ về luật Biển (UNCLOS); và tự do hàng hải, bao gồm kiểm soát các tuyến SLOCs và các hoạt động được phép tiến hành bên trong các vùng đặc quyền kinh tế (EEZ).

Dù các căng thẳng về an ninh biển đã leo thang tại biển Đông trong hai hoặc ba năm gần đây, song các căng thẳng này chưa trực tiếp bị quân sự hóa như các tranh chấp bùng phát từ năm 1988 -1995, trong đó có cuộc giao tranh giữa Trung Quốc và Việt Nam liên quan đến đảo Gạc Ma và giữa Trung Quốc với Philippines liên quan đến đảo Vành Khăn. Ở đây không đề cập đến câu hỏi tại sao các quốc gia lại nhanh chóng chuyển sang đối đầu quân sự trong thời kỳ trước như vậy. Có thể khi đó, đúng giai đoạn cuối và ngay sau Chiến tranh Lạnh, các nước cảm thấy được thoải mái sử dụng vũ lực mà không sợ rằng các cuộc xung đột có thể dẫn tới kịch bản hạt nhân.

Tuy nhiên, đó là trước kỷ nguyên toàn cầu hóa hiện nay. Ngày nay, các quốc gia sử dụng sức mạnh cứng một cách mềm dẻo và gián tiếp hơn, che giấu thông tin về các sự cố lãnh thổ ở vùng xa xôi hải đảo, tiến hành các chiến dịch quân sự ngoài con mắt dư luận (nhất là ở dưới lòng đại dương và ngoài không gian) hoặc kiên trì theo đuổi hiện đại hóa quân sự một cách đều đặn.

Các nước trong khu vực, nhất là các nước thành viên ASEAN, muốn Mỹ duy trì cam kết và sự hiện diện quân sự nhằm gìn giữ một tương quan lực lượng trên biển. Nhưng các nước này dường như cũng đang bảo vệ những cái tốt nhất của mình bằng cách làm sâu sắc hơn các chương trình hiện đại hóa quốc phòng và các thỏa thuận quốc phòng với nhau. Điều này giúp giải thích tại sao các nước châu Á nhìn chung dẫn đầu thế giới về hiện đại hóa quân sự, đặc biệt là không quân, hải quân và không gian vũ trụ. Sự hiện đại hóa này dễ thấy nhất trong việc mua - hoặc quan tâm đến việc mua - tàu ngầm. Tàu ngầm, bất kể năng lực công nghệ thế nào, luôn giúp gây ra cảm giác bất chắc trong đầu của một đối thủ tiềm ẩn về thời điểm nó có thể nổi lên. Khi Việt Nam lần đầu tiên mua tàu ngầm lớp Kilo của Nga (với sự hỗ trợ của Nga trong việc tân trang cảng Cam Ranh, nơi các tàu ngầm đó có thể nhả neo từ năm 2013), vị tướng khẳng định điều này đã nói rõ rằng Việt Nam mua chúng để ngăn cản các nước láng giềng - đặc biệt là Trung Quốc - gây bất lợi với Việt Nam.

Tất nhiên, Trung Quốc dẫn đầu quá trình hiện đại hóa quân sự trong khu vực, và có vẻ thích huy động một lực lượng hải quân và không quân với các tên lửa và năng lực không đối xứng như vũ khí chống vệ tính và các năng lực chiến tranh trong không gian có thể gây nguy hiểm cho mạng lưới chiến tranh công nghệ cao của Mỹ. Dù những người chỉ trích ghi nhận các giới hạn của một số hệ thống hiện nay của Trung Quốc (kể cả tên lửa đạn đạo chống hạm DF-21D mà họ khoe khoang rất nhiều), nhưng dường như một Trung Quốc quyết đoán và thịnh vượng hơn sẽ nhiều khả năng khai thác các năng lực cần thiết để theo đuổi một chiến lược chống can thiệp, đe dọa đến khả năng tiếp cận tự do tới khu vực biển này.

Dù tăng cường quân sự, Trung Quốc cũng tìm cách làm giảm những lo ngại về an ninh biển và tăng thiện chí, cũng như uy tín. Bằng chứng là thành công của họ trong Diễn đàn Khu vực ASEAN năm 2011 và các biện pháp xây dựng lòng tin sau đó của họ với Việt Nam và các đầu tư mới vào Philippines, Trung Quốc dường như nhanh chóng có khả năng pha trộn thái độ xác quyết với các hoạt động ngoại giao và kinh tế mang tính trấn an hơn.

Tuy nhiên, trong khi gần như tất cả các nước đều có chung mối lo trước sức mạnh ngày càng gia tăng của Trung Quốc, họ cũng đều được hưởng lợi từ tăng trưởng kinh tế và thương mại của Trung Quốc - điều mà Mỹ đã không quan tâm nhiều trước khi ký kết một loạt thỏa thuận thương mại gần đây và đăng cai Hội nghị kinh tế châu Á - Thái Bình Dương ở Hawaii hồi tháng 11/2011. Năm 2011, thương mại của Trung Quốc với các nước ASEAN đã đạt tới 400 tỷ USD và đang tiếp tục tăng.

Sự cân bằng về sức mạnh quân sự sẽ tạo ra sự đảm bảo tối cao cho tự do đối với Việt Nam, Đài Loan, Philippines, Indonesia, Singapore, Malaysia và Brunei - cũng như đối với các nước ngoài khu vực này, bao gồm Nhật Bản, Hàn Quốc và Australia. Duy trì một sự tương quan lực lượng thuận lợi đòi hỏi phải có đủ tàu chiến và máy bay chiến đấu của Mỹ để đảm bảo rằng Mỹ vẫn giữ một vị trí đỉnh cao về chất lượng, ít nhất trong nhận thức của giới tinh hoa quân sự ở Trung Quốc và trong các nước mày Mỹ tìm cách bảo vệ.

Dù các quan chức quốc phòng Mỹ vẫn tự tin vào các năng lực của Mỹ, nhiều nước trong khu vực đang lo ngại về các xu hướng hiện nay. Các nước ngoài biển Đông, đặc biệt là Nhật Bản, Ấn Độ và Australia, đang đo độ bền bỉ của Mỹ không chỉ bằng phép đo kinh tế mà còn bởi khả năng của Mỹ trong việc đối phó với các thách thức tại biển Đông. Một nhà ngoại giao cấp cao của Đông Nam Á cảnh báo nếu Mỹ rút một nhóm tàu sân bay chiến đấu khỏi Tây Thái Bình Dương, đó sẽ là một "yếu tố lật ngược ván cờ", đẩy các nước ven bờ biển Đông vào tình thế Phần Lan hóa. Đây là một điểm không nhỏ. Một nhóm chiến đấu bao gồm một tàu sân bay, nhiều tàu khu trục, tàu tuần dương, các tàu khu trục nhỏ và tàu ngầm. Với việc chỉ có 11 nhóm tấn công như vậy đang trải ra toàn cầu, thì dù chỉ thiếu một nhóm tại châu Á sẽ tạo ra các tác động lớn. Bởi đơn giản, các nhóm tàu sân bay tấn công chính là nguyên tắc tổ chức sức mạnh hải quân của Mỹ.

Triển vọng của việc tăng cường khả năng của các tác nhân khác trong khu vực nhằm có trách nhiệm hơn trong việc đảm bảo an ninh biển của khu vực sẽ như thế nào? Theo James Holmes, các đồng minh sẽ mạnh nhất khi hai hoặc nhiều nước cùng chịu chung một mối đe dọa và có chung mục đích. Các liên minh lỏng lẻo hơn, bao gồm các liên minh ngầm hay không chính thức, khó thành lập và ít khả năng hành động nếu không có một biến cố rõ ràng khơi mào cho chiến tranh. Tại các khu vực duyên hải quanh biển Đông, Mỹ tìm cách củng cố các liên minh cũ với những nước như Philippines và xây dựng các liên minh mới với những nước như Việt Nam và Indonesia đúng vào lúc sức mạnh hải quân của Mỹ đang suy yếu. Vì vậy, việc xây dựng liên minh của Mỹ phải đối mặt với chướng ngại kép. Ở đây có yếu tố địa chính trị. Các trường hợp Việt Nam và Philippines cho thấy, nếu Mỹ hy vọng bênh vực các nước có cùng lợi ích trong việc tự do hàng hải trên biển Đông và sự ổn định tại khu vực này, thì họ phải hiểu rằng họ sẽ vấp phải sự chống cự nếu thúc ép quá nhiều. Ví dụ, giống như bất cứ quốc gia nào khác, Ấn Độ cũng nghi ngại Trung Quốc, nhưng mặc dù vậy họ sẽ không muốn trở thành một kẻ thù công khai của Trung Quốc. Đơn giản là có những giới hạn mà các nước khác không thể vượt qua vì ít nước muốn gây thù chuốc oán với Trung Quốc. Dù các quốc gia duyên hải không bị ràng buộc bởi việc giảm ngân sách quốc phòng như các nước châu Âu, những họ bị ràng buộc bởi việc coi Trung Quốc là một láng giềng và đối tác thương mại gần như lớn nhất của mình.

Không nước nào lo ngại về an ninh biển của mình khi sức mạnh hải quân của Mỹ có thể yếu đi nhiều như Việt Nam, nước đã phải trải qua một cuộc chiến tranh biên giới với Trung Quốc năm 1979 ở phía Bắc. Năm đó, Việt Nam đã chứng kiến đồng minh của mình là Liên Xô bỏ rơi họ vào đúng lúc họ cần nhất; vì vậy Việt Nam sẽ khó tin vào một quan hệ đồng minh với một quốc gia cách họ nửa vòng trái đất như Mỹ. Tuy nhiên, Việt Nam đang muốn một quan hệ đối tác gần hơn với Mỹ, có thể là mối quan hệ bắt đầu bằng một cuộc đối thoại chiến lược về việc làm thế nào để ràng buộc Trung Quốc, nhưng không bao gồm các hợp tác quân sự hữu hình. Các cuộc tập trận hải quân song phương với Việt Nam chắc chắn sẽ khiến Trung Quốc chú ý, và một bước đi như vậy sẽ không nên tiến hành một cách khinh suất, bởi Trung Quốc từng rất nghi ngờ nước láng giềng phương Nam trong suốt lịch sử của mình đến mức nào. Trên thực tế, một cuộc tập trận hải quân Việt - Mỹ trong bối cảnh này sẽ mang tính khiêu khích.

Nói như vậy có nghĩa là Mỹ và Việt Nam đang nhanh chóng xích lại gần nhau hơn trong các mục tiêu chiến lược. Diễn biến này cũng là sự kế thừa từ một cuộc chiến giữa thế kỷ 20. Chính xác là vì Việt Nam đã chiến thắng Mỹ về quân sự trong những năm 1960 -1970, họ không có một mảnh vỡ nào thời thuộc địa trên vai và giờ có thể đường hoàng gặp Mỹ như một đồng đẳng về ngoại giao.

Tương tự, cũng có những giới hạn nghiêm khắc mà Philippines, một đồng minh hợp đồng của Mỹ, phải tuân thủ nhằm tăng cường các năng lực cảnh sát của mình. Như Holmes đã ghi nhận, thực tế là một tàu chiến của Lực lượng bảo vệ bờ biển Mỹ thời những năm 1960 đã được bán cho Philippines và lập tức trở thành tàu đô đốc của lực lượng hải quân quốc đảo này cho thấy rõ các giới hạn của họ. Thông báo về việc một xuồng canô thứ hai sắp được chuyển giao cho Philippines sẽ vẫn chỉ khiến Hải quân Philippines có khả năng khiêm tốn ở ven bờ. Hơn nữa, dù Nhật Bản và Philippines đã ký một thỏa thuận đối tác chiến lược, hầu hết sự hỗ trợ của Nhật Bản sẽ chỉ liên quan đến các khả năng ven bờ.

Các chuẩn mực luật pháp quốc tế

Luật pháp và các chuẩn mực quốc tế tạo ra một cơ sở cho hợp tác, hành động hợp pháp cũng như các kỳ vọng của quốc gia. Hòa bình và thịnh vượng tùy thuộc vào các mong đợi dựa trên chuẩn mực như vậy và các cơ chế pháp lý để giải quyết bất đồng một cách hòa bình.

Sự nổi lên của Trung Quốc làm dấy lên lo ngại về tưong lai của toàn cầu hóa dựa trên khả năng tiếp cận thị trường mở và các thể chế quốc tế. Trung Quốc không chỉ tìm cách "xé bó đũa", giải quyết với từng nước láng giềng nhỏ bé, mà còn thiết lập và áp dụng luật pháp của riêng mình, trong đó có luật 1992 điều chỉnh các quyền ở trong và xung quanh biển Đông, để xác định cái gì đúng cái gì sai. Trung Quốc muốn cho phép tàu nước ngoài nào được vào EEZ của họ và tàu nào, như tàu thăm dò của Mỹ chẳng hạn, không được phép vào vùng dài 200 hải lý này.

Tuy nhiên, hầu hết các quốc gia ủng hộ cách hiểu luật pháp quốc tế của Mỹ, theo đó đây phải là nơi được phép qua lại một cách hòa bình theo UNCLOS. Mỹ và hầu hết các nước ASEAN sẽ muốn giải quyết bất đồng thông qua một cơ chế đa phương dựa trên đồng thuận và một nền tảng luật pháp quốc tế.

Các đòi hỏi đặc quyền của Trung Quốc ban đầu dựa trên đường 9 đoạn, bao chùm phía Nam từ bờ biển Trung Quốc gần biên giới với Việt Nam và Malaysia đến tận Singapore, và phía Bắc dọc đảo Sarawak và Sabah của Malaysia, tới Brunel và Philippines, chiếm toàn bộ phần trung tâm biển Đông. Nhưng như một chuyên gia phân tích đã chỉ ra, nhiều chuyên gia của Trung Quốc cũng phải thừa nhận rằng đường 9 đoạn này "không được hiểu là chủ quyền đầy đủ đối với toàn bộ biển Đông".

Trên thực tế, chính sự rất mập mờ của đường đứt khúc này khiến các nước ven biển tức giận. Giới chức Trung Quốc nói rằng họ kế thừa đường lịch sử này từ các chính phủ đầu thế kỷ 20, và vẫn chưa rõ Bắc Kinh giờ đây quan tâm đến tính hợp pháp của đường này như thế nào.

Tuy nhiên, bất kỳ lãnh đạo nào của Trung Quốc thừa nhận đường đứt đoạn này không có quy chế pháp lý sẽ bị tấn công bởi những người theo chủ nghĩa dân tộc trong nước. Vấn đề là một số yêu sách của Trung Quốc theo luật pháp quốc tế lại chệch với các yêu sách khác của Trung Quốc và đây có lẽ là sản phẩm của một chính phủ đang bị chia rẽ. Nói tóm lại, chưa rõ liệu Trung Quốc có đang theo đuổi một chiến lược nhất quán tại biển Đông hay không. Nhiều tác nhân khác nhau đang thực thi luật pháp Trung Quốc, bao gồm các cơ quan dân sự, các chính sách và tuyên bố của họ không phải lúc nào cũng thống nhất. Chính phủ Trung Quốc dường như đang cố giải quyết vấn đề này bằng cách thiết lập một tiến trình liên ngành mới nhằm kết nối vô số các cơ quan quân sự và dân sự của chính phủ với các trách nhiệm trên biển Đông.

Nếu sự kết nối đại chính sách này giúp làm rõ các yêu sách mập mờ của Trung Quốc - nhiều yêu sách dựa trên các hình thái lãnh thổ chìm dưới mặt nước biển vốn không được luật pháp quốc tế gọi là đảo - thì các nước trong khu vực có thể yên tâm hơn. Ví dụ, Trung Quốc có thể thu hẹp yêu sách của mình từ chỗ dựa trên các quyền lịch sử rộng lớn thành các yêu sách dựa trên luật pháp theo UNCLOS về các quyền trên biển xung quanh các hình thái lãnh thổ tại biển Đông.

Xây dựng các quy tắc đồng thuận cho khu vực này là việc không hề đơn giản. Luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS, có thể có ích dù Thượng viện Mỹ chưa phê chuẩn công ước này. Mỹ có thể vẫn khẳng định rằng họ thừa nhận hầu hết các điều khoản của công ước này như luật pháp quốc tế thông thường, và đây sẽ là nền tảng cho chiến lược biển của Mỹ tại biển Đông. Họ có thể tiếp tục thúc đẩy các lập luận của đa số các bên tham gia UNCLOS là ủng hộ hoạt động quân sự hòa bình tại EEZ bên ngoài lãnh hải.

Còn tiếp

Châu Giang dịch theo CNAS